殡葬改革需处理好十方面关系

 

　　当代中国的殡葬改革已走过70年的历程。按照发展阶段，大体可划分为六个时期，即酝酿准备时期（1949-1955年）、启动宣传时期（1956-1965年）、快速推广时期（1966-1976年）、经营调整和法制化时期（1977-1989年）、市场化发展时期（1990-2003年）和反思深化时期（2004年至今）。70年来的殡葬改革历程表明，殡葬改革的顺利开展，至少需要处理好十个方面的关系。

 

　　1.处理好公益性和经营性的关系

 

　　对殡葬基本属性认知不清，会影响殡葬事业的发展。当代中国对殡葬属性的认知，经历了由公益到经营再回归公益的过程。改革开放前，殡葬机构仅提供火化，少有开展其他收费服务，呈普遍亏损状态。为了扭亏为盈，1983年民政部在山东潍坊召开殡葬改革工作经验交流会，推广殡仪馆经营承包责任制。到1989年，50%的殡葬服务机构实现盈利。20世纪90年代，殡葬事业单位企业化改制被提上日程。同时各地兴起公墓建设热潮，公墓建设进入大发展时期。在“自负盈亏”的经营理念下，殡葬服务单位的经济效益和服务质量明显提升，也带来市场失范问题，淡化了殡葬的公益属性。

 

　　近年来，惠民殡葬的推广实施以及殡葬基本公共服务体系的逐步建立，标志着殡葬业向公益属性回归。殡葬基本服务由政府埋单，选择性服务向市场放开，兼顾了殡葬的公益属性和经营属性。不过，在殡葬基本服务和选择性服务的范围界定上，不同地区认识不一。如山东省临沂市将从火化到公益性公墓安葬的服务费用全部由政府埋单，相关作法起到了殡葬民生兜底作用，但也存在服务单一问题，地方财政面临一定压力。可见，在殡葬基本属性问题上，地方政府有着不尽相同的认知。处理好殡葬公益性和经营性的关系，依然是一个根本性的问题。

 

　　2.处理好殡葬改革两个阶段的关系

 

　　第一代党和国家领导人在规划殡葬改革蓝图时，曾将火葬、保留骨灰视为改革的第一阶段；从保留骨灰转变为不保留骨灰，视为第二阶段。根据这一蓝图，公墓是过渡性产物。上世纪末政府部门对公墓用地供应趋紧，供需矛盾加剧，墓地价格上涨。一些农村地区公益性公墓建设缺位，现代殡葬设施尤为匮乏。在此基础上一味追求火化率，往往会适得其反。纵观几十年来殡葬改革历史，在某种程度上也是一部现代殡葬服务资源配置不断完善、殡葬服务质量不断提升的历史。当前，殡葬改革还处于第一阶段。不断做好殡葬设施的规划建设工作，仍是当前政府工作的题中应有之义。

 

　　3.处理好殡葬改革的技术性和人文性的关系

 

　　随着科学技术的进步，当前处理遗体和骨灰的技术日益先进，但却忽视了殡葬礼俗的文化属性。殡葬礼俗本身是一种文化，集中反映着人们对于生命和死亡的认知。毛泽东同志当年大力提倡追悼会，就是希望通过追悼会寄托哀思，团结民众。后来，城市中的遗体告别仪式因缺乏内涵而遭诟病，乡村丧葬习俗日益简化，丧葬活动的文化意义和仪式感大为消散。如何构建一套符合时代潮流的现代殡葬礼仪体系，以高质量的殡仪服务彰显生命的尊严和价值，从而更好地传承生命文化，已然成为重要时代命题。

 

　　4.处理好相关政府部门之间的关系

 

　　殡葬改革，关涉民政、发改、国土资源、环境保护、市场监管等众多部门。在条块分割的行政管理体制下，相关部门的职责边界比较模糊。由于殡葬业的特殊性，相关部门也不愿过多介入，部门间的联动效果不甚理想。特别是2012年行政强制法实施后，《殡葬管理条例》中的行政强制条款被废除，建立快速有效的部门联动机制便显得尤为重要。可以说，当前制约殡葬改革的体制机制问题，绝非单一部门所能解决的。因此，一定要有“跳出殡葬看殡葬”的宏观思维，优化顶层设计以理顺部门间的权责关系，进而推动殡葬改革走向深入。

 

　　5.处理好政府和市场的关系

 

　　在市场经济条件下，“管办不分”的殡葬管理体制阻碍了殡葬服务质量的提升，甚至易滋生腐败行为。近年来，殡葬管理体制实现“管办分离”已成基本共识，相关改革也为服务机构注入了活力。但在改革过程中，还存在着部分环节市场化程度不够，一些环节却过度市场化的问题。比较成功的改革模式，还有待进一步探索。进一步推动政府职能转化、培育健康的殡葬服务市场，是当前殡葬改革的一项重要任务。

 

　　6.处理好政府和社会的关系

 

　　殡葬改革，是社会改革大系统中的一个子系统。这个子系统的运转，离不开社会大系统的支持和配合。在加强社会治理体系和治理能力现代化的新时代，政府部门更应积极发挥社会组织的力量。2017年以来中央文明办先后在山东省、陕西省进行移风易俗试点工作，尤其注重发挥乡村红白理事会的引导作用，已初见成效。特别是在节俭办丧上，得到了老百姓的理解和支持。注重发挥红白理事会、殡葬协会等社会组织的作用，加强政府同社会组织的良性互动，不仅有利于殡葬改革的深入发展，也有利于共建共治共享社会治理格局的形成。

 

　　7.处理好刚性行政与柔性行政的关系

 

　　行政强制，一度是推动殡葬改革的重要手段。《殡葬管理条例》中行政强制条款被废除，意味着政府部门在推动殡葬改革过程中须更多使用柔性行政手段。然而，在固有思维下，一些地方依然希望通过行政强制推进殡葬改革。在殡葬改革中坚持柔性行政、依法行政，处理好刚性行政和柔性行政的关系，不仅是依法治国的内在要求，也是建设和谐社会的客观需要。

 

　　8.处理好集中宣传和日常宣传的关系

 

　　殡葬改革，被视为思想领域的一场认知革命。为改变民众的殡葬观念，政府部门比较重视宣传和引导，取得了较好的成效。改革开放前，宣传形式比较有限，但政府重视宣传引导工作的日常性。为宣传火葬，政府部门通过报纸宣传、发放宣传册和宣传画、放映幻灯片和电影等方式宣传火葬的经济、卫生和文明。有的地区组织群众观看火葬，以消除恐惧心理。改革开放后，宣传形式越来越多元，但宣传往往集中于清明节前后。尽管殡葬祭祀活动具有时令性特征，但殡葬活动却是日常性的。因此在不断创新宣传形式的同时，殡葬改革宣传也应着眼平时、立足长远。

 

　　9.处理好党员干部带头和普通群众参与的关系

 

　　当代的殡葬改革是1956年由党和国家领导人签名倡议发起的。此后中央分别于1983年、1991年和2013年三次倡议党员干部应节俭办丧，带头实行火葬和生态葬。大量事实表明，一个地区的殡葬改革开展得是否深入，与当地“一把手”是否重视、与党员干部是否起到模范带头作用直接相关。同理，殡葬改革的良好局面也很容易被两三个党员干部的违规行为破坏。党员干部应成为殡葬改革的重要推动力量和表率人群。一般民众的思想认识毕竟不同于党员干部，这也决定了殡葬改革的渐进性特征，因此，应对民众多多教育引导，而不是一味强制，否则将适得其反。

 

　　10.处理好边改革边总结、边试点边推广的关系

 

　　民政部自2017年10月起，在全国80个地区（单位）进行殡葬综合改革试点工作，希望通过试点摸索可复制、可推广的殡葬改革和管理模式。如相关试点工作取得成效，将会对殡葬改革的深入推进产生重大影响。因此，应当赋予试点地区（单位）改革实践和制度探索的空间，使其能够结合当地自然生态环境和经济社会发展水平，创新殡葬改革和管理模式。殡葬改革的深入发展，离不开改革试点的实践探索、经验总结与制度创新。

 

　　（作者系中央民族大学中国少数民族研究中心副教授；本文为国家社会科学基金一般项目《当代中国殡葬改革的路径创新研究》阶段性成果）